Véleményünk a XIII. kerületi lakásrendelet tervezetről

Az XIII. kerületi önkormányzat honlapján felkérés jelent meg, mely lehetővé teszi az Önkormányzat tulajdonában álló lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek bérbeadásának és elidegenítésének szabályairól szóló önkormányzati rendelet tervezetének véleményezését. Az Utcajogász Egyesület rendkívül jó lépésnek és mindenképpen követendő példának tartja, hogy a XIII. kerületi önkormányzat társadalmi vitára bocsátotta a lakásrendelet tervezetét.

Az alábbiakban teljes terjedelmében közöljük az önkormányzatnak megküldött szakmai véleményünket, amivel ahhoz kívánunk hozzájárulni, hogy a XIII. kerületben átlátható, méltányos és a magasabb szintű jogszabályoknak megfelelő lakásrendeletet fogadjon el a képviselő-testület.

XIII. Kerületi Önkormányzat
velemeny@bp13.hu

Tisztelt Polgármester Úr!

Az Önkormányzat honlapján jelent meg a felkérés, mely lehetővé teszi az Önkormányzat tulajdonában álló lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek bérbeadásának és elidegenítésének szabályairól szóló önkormányzati rendelet tervezetének (továbbiakban: tervezet) véleményezését. Rendkívül jó lépésnek és mindenképpen követendő példának tartjuk, hogy a XIII. kerületi önkormányzat társadalmi vitára bocsátotta a lakásrendelet tervezetét.

Az Utcajogász Egyesület több mint tíz éve képviseli ingyenes jogi segítségnyújtás biztosításával a hajléktalan és lakhatási szegénységben élő emberek érdekeit, ezért az alábbiakban részletezett szakmai véleményével kívánunk hozzájárulni ahhoz, hogy a XIII. kerületben átlátható, méltányos és a magasabb szintű jogszabályoknak megfelelő lakásrendeletet fogadjon el a képviselő-testület.

A Büntető Önkormányzatok című, 2019. októberében megjelent kiadványunkban is arra a következtetésre jutottunk, hogy a budapesti kerületek többségében a lakásrendeletek jelentős módosításra szorulnak.

A XIII. kerületi önkormányzat szabályozásában több olyan megoldás is található, amelyekkel egyetértünk és követendőnek tartunk. Ilyen pozitív példa az, hogy az önkormányzat a saját szervei, tisztségviselői számára is határidőket állapít meg, ami segíti a kiszámítható döntéshozatalt, elősegíti a jogbiztonságot és hogy a lakosok élni tudjanak jogaikkal. Azt is nagyra értékeljük, hogy a fővárosban a XIII. kerület minden más kerülethez képest nagyobb figyelmet fordít a kerületi tulajdonú bérlakás állomány bővítésére.

A tervezettel kapcsolatos észrevételeinket és javaslatainkat a következő tematikus pontokban szedtük össze:

1. Döntési jogkörök meghatározása
2. Mérlegelési jogkörök gyakorlása, diszkrecionalitás
3. Normavilágosság és pontatlan megfogalmazás
4. Magasabb szintű jogszabályba ütköző rendelkezések
5. Egyéb észrevételek

1. Döntési jogkörök meghatározása

A tervezet nem határozza meg egyértelműen, hogy a lakások bérbeadásával összefüggő különféle tulajdonosi döntéseket melyik szerv jogosult meghozni. A tervezetben számos helyen hivatkozott Szervezeti és Működési Szabályzat 2. melléklete a tulajdonosi jogok gyakorlásával összefüggésben ellentmondó rendelkezéseket tartalmaz. Ezek a rendelkezések nehezen értelmezhetők, és azokból nem mindig lehet egyértelműen megállapítani, hogy melyik konkrét döntés tartozik a polgármester, és melyik a bizottság hatáskörébe. A tervezetben alkalmazott “a tulajdonosi jognak az SZMSZ-ben foglaltak szerint meghatározott gyakorlója” kifejezés nem teszi egyértelművé, hogy az melyik, az SZMSZ-ben részletezett részjogosítvány gyakorlójára utal.

Ezen kívül a tervezet számos helyen “Bérbeadót” nevesít. Amennyiben a “Bérbeadó” az önkormányzatot mint tulajdonost jelenti, az értelmező rendelkezések között célszerű lenne ennek a feltüntetése. Egyidejűleg gondoskodni szükséges arról, hogy a rendelet szövegében a “Bérbeadó” mindig az önkormányzatot (mint jogi személy tulajdonost) jelentse. A 8. § (5) bekezdésében például a “Bérbeadó” rendelkezik a feltétel bekövetkeztéig tartó bérbeadásról, holott nyilvánvaló, hogy az önkormányzat nevében valamelyik döntéshozó nevesítése lenne szükséges, amely lehet a testület, vagy átruházott hatáskörben a polgármester, vagy valamelyik bizottság. A rendelet és az SZMSZ együttes értelmezése alapján sem lehet egyértelműen eldönteni, hogy ki vagy melyik szerv jogosult ezt a döntést meghozni. Ugyanígy a “Bérbeadó” jogosult például a szerződés megkötését megtagadni a 10. § (1) bekezdése alapján, és számos további példa is található a tervezet szövegében. Emellett, a rendelet hol “bérbeadót”, hol “döntési jog gyakorlóját”, hol “megbízottat” nevesít, anélkül, hogy pontosan körülhatárolná, melyik kategória alatt mit ért. Ez nem csak a kerületi lakosok számára lehet zavaró, de az önkormányzat belső mechanizmusait is akadályozhatja.

Javasoljuk, hogy a normavilágosság és az átláthatóság biztosítása érdekében az önkormányzati lakásokkal való tulajdonosi rendelkezésre jogosult szerveket és személyeket az egyes részjogosítványok pontos meghatározásával közvetlenül a lakásrendeletben jogosítsa fel a képviselő-testület a döntéshozatalra, a feladataik, hatásköreik részletes meghatározásával együtt.

2. Mérlegelési jogkörök gyakorlása, diszkrecionalitás

Az Utcajogász Egyesület álláspontja szerint az átlátható döntéshozatal alapvető feltétele, hogy a döntések során figyelembe veendő szempontokat is rögzítse a jogszabály. Ezért nem értünk egyet az olyan jogszabályi megfogalmazásokkal, amelyek a döntéshozó számára világos szempontrendszer meghatározása nélkül biztosítanak diszkrecionális döntési lehetőséget. A méltányossági döntéseknél is szükséges, hogy meg legyen határozva, melyek azok a körülmények, amelyek esetén a kérelmező ügyfél számíthat az ügye méltányos elbírálására. Ez következik az egyenlő bánásmód követelményéből és a tisztességes eljáráshoz való jogból is.

Véleményünk szerint ennek a követelménynek nem felelnek meg a tervezet alábbi szakaszai:

• 10. § (1) bekezdés: a Bérbeadó számára jogosultságot ad a lakásbérleti szerződés megkötésének megtagadására meghatározott feltételek fennállása esetén, ugyanakkor azt nem teszi kötelezővé. Így egyes szerződésszegők mentesülhetnek a következmények alól, de ennek a - feltehetően méltányosságot lehetővé tevő - döntésnek a kritériumait a rendelet nem határozza meg.
• 13. § (9) bekezdés: lehetővé teszi a pályázat érvénytelenné nyilvánítását meghatározott esetekben, de miután ezt szintén csak lehetőségként határozza meg, egyes esetekben dönthet úgy is, hogy adott pályázót nem sújt hasonló szankciókkal.
• 17. § (1) és (2) bekezdése: lehetővé teszi, hogy a lakásbérleti jogot folytassa a lakásban jogcím nélkül visszamaradt személy, a (3) bekezdés még azt is megengedi, hogy a feltételek nem teljesítése esetén is hozzájáruljon a döntéshozó a lakás vagy másik lakás bérbeadásához. Ugyanígy van lehetőség a (4) bekezdés szerint is lakást bérbe adni. A mérlegelésre a rendelet tervezete semmilyen szempontot nem határoz meg.
• A 22. § szerint a bérlő kérheti az alacsonyabb összegű lakbérre való ideiglenes módosítást. Ebben az esetben a döntéshozó hozzájárulást adhat a lakbérkedvezményhez. Nem egyértelmű, hogy amennyiben a bérlő megfelel egyébként az alacsonyabb lakbérre előírt feltételeknek, miért nem automatikus és miért mérlegelés tárgya a lakbér csökkentése. A mérlegelés szempontjai itt sincsenek meghatározva, nem világos, hogy a jövedelmi helyzeten kívül milyen további szempontok befolyásolják a kedvező vagy kedvezőtlen döntést. Az is megkérdőjelezhető, hogy ebben az esetben miért nem kerül sor a szerződés módosítására, amelynek a bérleti díj meghatározása az egyik lényeges tartalma.
• A 29. § (1) bekezdése szerint a Bérbeadó hozzájárulhat ahhoz, hogy a bérlő meghatározott személyeket a lakásba befogadjon. Ebben az esetben sincs meghatározva, hogy milyen szempontokat mérlegel a döntéshozó, a szabályozás csak a kizáró okokat határozza meg.

3. Normavilágosság és pontatlan megfogalmazás

Pontatlanul meghatározott, vagy nem meghatározott fogalmak

3. § a) “lakásleadás” (Bérbeadó tulajdonában álló lakás, amelynek bérleti jogáról a bérlő lemond): a “lakásleadás” egy tevékenységre utal, a lakás pedig egy dolog, a meghatározás nem pontos.

3. § j) a “fecskeházi hasznosításra kijelölt lakóegység” meghatározása tautológia (fecskeházi hasznosításra kijelölt lakás)

27. § (1) “visszabocsátás” kifejezés jelentése nem érthető, pontatlan.

36. § (4) A szerződés “megújításának” feltételeként szerepelnek a szerződés betartására vonatkozó szabályok. A szerződésszegés szankciója tehát az, hogy a szerződés nem lesz megújítva (ez a kifejezés értelmezhetetlen, talán a szerződés meghosszabbításáról vagy új szerződés megkötéséről kellene rendelkezni), de a szerződés felmondása nem merül fel.

Bérbeadás jogcímei

Álláspontunk szerint a pályázati úton történő bérbeadás is egy jogcím, ezért szerkezetileg ezt is a 4. § (3) bekezdésében lenne célszerű feltüntetni, különös tekintettel arra is, hogy az 5. § szerint ez az eljárás a főszabály, és a többi jogcím képezi a kivételt.

Ugyanakkor nincs rendelkezés arra nézve, hogy ki és milyen eljárás során, milyen szempontok szerint dönt arról, hogy hány darab és mely lakások lesznek a főszabályként meghatározott pályázati eljárás mellőzésével bérbeadva. Az átlátható lakásgazdálkodásnak véleményünk szerint az is meghatározó eleme, hogy az önkormányzat szabályozza azt a folyamatot is, amely során eldől, hogy melyik lakást milyen eljárás keretében kívánja hasznosítani

Értelemzavaró, helytelenül megfogalmazott mondatok

• 28. § (4) “foglalás megállapításától számítva” - nem világos, hogy a foglalás megállapítása kinek a hatásköre, milyen esetben tekinthető “megállapítottnak” a foglalás és az sem, hogy a foglalás megállapított időpontjáról, vagy a foglalás ténye megállapításának időpontjáról van szó.
• 34. § (1) “A bérlő a lakásbérleti jogviszonyt [...] leadhatja”

Ugyanitt a (2) bekezdés ellentmond az (1) bekezdésnek, mivel a tulajdonosi jog gyakorlója nem köteles elfogadni a lakásfelajánlást. Így valójában nincs jogosultsága bérlőnek a lakás “pénzbeli térítés ellenében történő leadására”, csak arra, hogy felajánlja ezt a bérbeadónak.

• 35. § (1) “A bérleti szerződéseket a Megbízottja köti meg.” 
• 35. § (3) “A Szobabérlők Házának házirendjét az SZMSZ-ben foglaltak szerint meghatározott gyakorlója állapítja meg.”
• 36. § (1) “lakóegységhez jutás”
• 37. § (1) “lakás bérleti jogának leadása”
• A 37. § (6) bekezdése szerint a Bérbeadó jogosult felmondani a “leadásra” felajánlott lakásbérleti szerződést, ha a bérlő meghatározott kötelezettségeknek nem tesz eleget. Tekintettel arra, hogy a bérlővel ebben az esetben éppen megszűnik a lakásra a bérleti szerződés, annak érdekében, hogy új szerződést kössön, ennek a szankciónak nincs értelme. Nyelvi szempontból is értelmezhetetlen mind a bérleti jog, mind a szerződés “leadása”.
• 38. § (1) “pályázati feltételeket azzal az eltéréssel kell alkalmazni a Klapka Központban lévő lakásainak bérbeadására, csak a Bérbeadó tulajdonában lévő lakás bérleti jogának leadásával lehet pályázni.”
• 39. § (2) a “bejegyzett élettársi kapcsolat” a 2009. évi XXXIX. törvény értelmében az azonos nemű párok számára kialakított törvényes, a házassághoz hasonló jogintézmény. Nem világos, hogy a rendelet tervezete kifejezetten ki kívánja zárni a nem azonos nemű személyeket, amennyiben azok élettársi kapcsolatban élnek és nincsenek összeházasodva, vagy csak rosszul alkalmazza az élettársi kapcsolat fogalmát. Utóbbira utal az, hogy a b) pont közjegyzői nyilvántartásba vételről rendelkezik, ami feltehetőleg az Élettársi Nyilatkozatok Nyilvántartását jelenti, amelybe a bejegyzést a eltérő nemű élettársak kérhetik. Ugyanakkor a b) pontban az “élettársi kapcsolatot bejegyzett közjegyzői nyilvántartásba vételéről szóló igazolás” mondatrész nyelvi szempontból is értelmezhetetlen.
• 39. § (15) A házastárs, élettárs befogadása nem értelmezhető, mivel ebben a pályázati konstrukcióban a párok bérlőtársak lesznek a (13) bekezdés alapján.

4. Magasabb szintű jogszabályba ütköző rendelkezések

Álláspontunk szerint a Lakástörvény 3. § (2) bekezdésével ellentétes a tervezet 24. §-ának az a rendelkezése, amely lehetővé teszi a Bérbeadó általi felmondást arra az esetre, ha a bérlő a két hónapot meghaladó távollét okáról nem mutat be igazolást. A Lakástörvény vonatkozó szakasza szerint a bérlő által bejelentett távollét alatt, erre hivatkozással a szerződést az önkormányzat nem mondhatja fel. A Lakástörvény nem hatalmazza fel az önkormányzatot arra, hogy a törvényben meghatározott bejelentési kötelezettségnél szigorúbb feltételeket határozzon meg.

A tervezet 26. § (2) bekezdése szerint a Megbízott évente több alkalommal tarthat bérleményellenőrzést. A Lakástörvény 12. § (5) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az ellenőrzés egy éven belüli gyakoriságát önkormányzati rendeletben kell meghatározni. Álláspontunk szerint a “több alkalommal” kifejezés nem határozza meg egyértelműen a gyakoriságot, szükség lenne annak pontos meghatározására, akár a “legfeljebb” megszorítás alkalmazásával. A jelenlegi megfogalmazás akár a naponkénti ellenőrzésre is lehetőséget biztosít, ami nyilvánvalóan elfogadhatatlan zavarásnak minősülne. Szükséges lenne szabályozni azt is, hogy az ellenőrzésekről előzetesen tájékoztatni szükséges a bérlőt, és annak pontos szabályait is rögzíteni kellene, hogy mennyi idővel az ellenőrzés előtt kell az értesítést kiküldeni, milyen formában és mi a teendő, ha az időpont nem alkalmas a bérlő számára és emiatt nem tudta a lakásba a bejutást biztosítani, valamint, hogy milyen esetleges következményekkel járhat az ellenőrzési folyamat.

A tervezet 3. § e) pontja definiálja az önkényes lakáshasználó fogalmát. Ugyanakkor az önkényes lakásfoglalás pontos meghatározását a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény 167. §-a tartalmazza.

A törvény értelmében: 

167. § Aki a lakásbérletre vagy a helyiséggazdálkodásra vonatkozó jogszabály hatálya alá tartozó üres lakást vagy nem lakás céljára szolgáló üres helyiséget elfoglal, vagy abba önkényesen beköltözik anélkül, hogy arra a bérleti jogviszony létesítésére jogosult szerv vagy személy, illetőleg az elhelyezésre jogosult szerv jognyilatkozatával, vagy intézkedésével feljogosította volna, szabálysértést követ el.

A tervezet felhatalmazás nélkül újradefiniálja ezt a törvényi fogalmat.

5. Egyéb észrevételek

Szigorú feltételek

A 20. § (1) bekezdésében meghatározott vagyoni feltétel (az öregségi nyugdíj legkisebb összegének kettőszáz ötvenszerese, azaz 7.125.000 forint a hatályos jogszabály szerint) olyan alacsony összeg, különösen az egész családra vetítve, amely akár egy vidéki tanya, egy-két autó értékével túlléphető. Ugyanakkor ez a vagyoni érték semmilyen módon nem garantálja, hogy az érintett családnak lenne elegendő jövedelme a magasabb összegű lakbér megfizetésére.

Álláspontunk szerint szintén túlzottan szigorú szabálynak minősíthető a használati díjnak a bérleti díj ötszörösében történő megállapítása (28. § (4) bekezdése), valamint az is, hogy a pályázókat két évre kizárhatják a pályázási lehetőségből bizonyos esetekben (13. § (9) bekezdés). A tervezet ezekre az esetekre sem határozza meg, hogy az érintettek számára kedvezőtlen döntést milyen feltételekkel lehet enyhíteni, milyen méltányolható egyéni körülményeket kell mérlegelnie a döntéshozónak, hogy ne a legsúlyosabb következményeket alkalmazza.

Igazolások

A 20. § (3) bekezdésében felsorolt, a szociális lakbérre való jogosultság igazolására benyújtandó dokumentumok közül nem világos, hogy miért szükséges a nappali tagozaton tanuló családtagok esetében az oktatási intézménytől igazolást beszerezni, mivel a feltételek között nem szerepel erre utaló szempont. Ugyanígy értelmetlennek tűnik a gyermek elhelyezésével és az egészségi állapottal kapcsolatos igazolások megkövetelése, mivel ezek a szempontok sem játszanak szerepet a döntéshozatal során.

Az olyan bürokratikus akadályok, amelyeknek a pályázási folyamatban nincs relevanciájuk, elsősorban azokat a családokat hozzák nehéz helyzetbe, akik eleve hátrányosabb helyzetben vannak.

Jogorvoslat kizárása

A 12. § (6) bekezdése a pályázat elbírálásával kapcsolatos jogorvoslat lehetőségét, a 13. § (1) bekezdése pedig a pályázati döntés elleni jogorvoslat lehetőségét zárja ki.

Álláspontunk szerint, tekintettel arra, hogy a tulajdonos önkormányzat nevében a képviselő-testület helyett a polgármester, illetve a bizottság hoz döntést átruházott hatáskörben, indokolt lenne a döntések felülvizsgálatának lehetőségét biztosítani, mely egyben lehetővé tenné azt is, hogy a képviselő-testület is ellenőrizze az általa alkotott jogszabály betartását.

Albérletbe adás

A rendelet tervezet 30. §-a szabályozza az albérletbe adást. A főszabály szerint nem adható hozzájárulás az albérletbe adáshoz, a kivételeket meghatározó bekezdések viszont lehetővé teszik, hogy a gondnokság alá helyezett, vagy kiskorú bérlő bérleményét a bérlő, illetőleg a kiskorú bérlő szülője vagy gyámja albérlet útján hasznosítsa. Nem világos, hogy mi a célja egy olyan rendelkezésnek, amely az önkormányzati vagyon hasznosítását átengedi a bérlőnek. Felmerül, hogy ez a lehetőség ellentétes az önkormányzati vagyonnal való felelős gazdálkodás követelményével.

Hiányzó rendelkezések

Álláspontunk szerint hiányzik a rendeletből a szerződések tartalmára vonatkozó szabályozás. Azokat a szerződési elemeket, amelyeket valamennyi lakásbérleti szerződésben érvényesíteni kíván az önkormányzat, célszerű rendeleti szinten megállapítani, mert így biztosítható, hogy minden leendő bérlő előre megismerhető feltételekkel igényelhessen lakást.

Összegzésképp

A fentieken kívül javasoljuk, hogy az önkormányzat éljen a Lakástörvény 84. § (1) bekezdésében foglalt felhatalmazással, és a szociális helyzet alapján történő bérbeadás érdekében rendelkezzen névjegyzék alkalmazásáról. A szociálisan rászorulók számára sokkal kedvezőbb egy olyan pályázati rendszer, amely nem igényli a pályázatok folyamatos nyomonkövetését, és az önkormányzat is jelentős adminisztrációtól kímélheti meg a hivatali szerveit, ha nem kell akár évente többször is elbírálni ugyanazon kérelmezők jogosultságát.

Reméljük, hogy a fenti észrevételeinkkel hozzájárulhatunk az önkormányzat lakásrendeletének további pontosításához, átláthatóbbá és közérthetőbbé tételéhez, ami mind az önkormányzatra, mind a lakosokra nézve pozitív hatással lesz.

Amennyiben szükségesnek látják, az Utcajogász Egyesület önkéntes jogászai további egyeztetéseken is szívesen részt vesznek, ahol megosztjuk további észrevételeinket Önökkel. 

Budapest, 2020. május 15.

Üdvözlettel:
Dr. Kalota Ágnes
Utcajogász Egyesület

Fotó forrás: Fortepan / Bojár Sándor